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Aportes para la discusión sobre la boleta única y otros aspectos relacionados de la reforma política

En los últimos meses se ha instalado la discusión sobre la conveniencia de modificar el sistema de votación reemplazando el actual sistema de listas por partido por otro de boleta única por cada cargo electoral. Por un lado, diferentes fuerzas políticas de la oposición han argumentado sobre la necesidad de avanzar en dicha reforma como condición necesaria para garantizar la limpieza del proceso electoral de 2009; a su vez, desde las filas del gobierno se sostiene que dicha reforma es innecesaria (ya que no hay peligro de fraude), inconveniente (por generar mayor confusión al elector), e inoportuna (por la proximidad del proceso electoral).

Las siguientes líneas pretenden analizar la situación más allá de argumentos electoralistas. Ofrecen a su vez una serie de propuestas básicas dirigidas a garantizar la realización de elecciones libres, limpias, y equitativas, paso elemental que, como se ha demostrado recientemente, todavía es necesario recorrer en Argentina a efectos de consolidar el sistema democrático. En tal sentido, se discute en primer lugar la propuesta de reforma del formato de boletas. Se plantea luego la necesidad de crear instituciones autónomas, profesionalizadas y con los recursos suficientes para organizar y fiscalizar la actividad electoral. Finalmente, se presentan sugerencias sobre el régimen de financiamiento partidario necesario para garantizar la equidad en la competencia.

El Robo de Boletas y la Boleta Única Estatal

El último proceso electoral que culminó con las elecciones presidenciales del pasado mes de octubre de 2007 puso en evidencia que, a 25 años de la recuperación de la democracia, y más allá de las celebraciones retóricas, las mínimas reglas del juego democrático son cuestionadas en la práctica política argentina. En particular, el robo de boletas electorales en forma masiva y sistemática constituye un atentado contra los más elementales derechos políticos garantizados por la Constitución. Por cierto, no es posible establecer la real incidencia de esta práctica. Es probable que, en definitiva, ella tenga una incidencia muy limitada sobre los resultados finales. Y sin embargo, sea cual fuere su impacto final, ella reviste una gravedad que no puede exagerarse. No se trata solamente de que el ganador sea efectivamente aquél que recibió más votos, sino de que garantizar que cada ciudadano pueda expresar su voluntad libremente y que sus votos sean contados correctamente. Por otra parte, no puede aceptarse que la pureza del sufragio descanse en la capacidad de todos los partidos de contar con fiscales aguerridos en cada mesa de votación, tal como es el caso en la actualidad. Por citar tan sólo un ejemplo, en palabras del director del diario tucumano La Gaceta, el fraude se impone como una "ley de hierro" en aquellas de las 2.300 mesas de Tucumán que la oposición no logra cubrir con fiscales. La misma problemática se extiende, aunque en intensidad variable, a las más diversas latitudes del país.

Resulta urgente por tanto la adopción de medidas que tiendan a revertir esta situación que pone en riesgo el derecho a elegir y ser elegido, pilar esencial de la democracia. En dicho contexto, la adopción del régimen de boleta única por cargo electivo, para todos los partidos en competencia, e impresa y distribuida por el estado, implica una medida positiva.

En rigor, Argentina constituye junto con Panamá y Uruguay el único caso en toda América Latina en el que cada partido presenta una boleta individual, y el único en donde los partidos cargan con la responsabilidad de imprimir y distribuir sus boletas electorales. Y lo cierto es, por otra parte, que no existen argumentos sustanciales para mantener el actual sistema. Las principales razones esgrimidas por el gobierno para sostener el actual sistema son la dimensión que tendría una boleta que incluyera a todos los partidos y la falta de visibilidad de los candidatos en la boleta. El primer argumento es endeble, ya que una gran cantidad de partidos pueden fácilmente incluirse en una hoja sin mayores inconvenientes, o al menos inconvenientes no mayores a los que suponen más de 20 boletas esparcidas por el cuarto oscuro. Con respecto a la imposibilidad de incluir los nombres de todos los candidatos en la boleta, tampoco parece implicar un problema mayor. En aquellas categorías donde se elija más de un cargo, se inscribirá en la boleta el nombre del partido y el de los dos candidatos que encabezan la lista. Tal como suele hacerse en los países donde se utiliza este sistema, se expondrán en los lugares de votación y en forma visible para los electores los listados con los nombres de todos los candidatos partidarios. 

Es evidente que - más allá de los argumentos de algunos políticos de la oposición - la boleta única oficial por cargo electivo no extirpa el peligro y la posibilidad del fraude electoral, prácticas que exceden en mucho la cuestión del formato y hasta del propio recuento de las boletas. Sin embargo, la boleta única oficial sí elimina el flagelo del robo de boletas, a la vez que tiende a morigerar algunas de las formas más burdas y groseras del clientelismo, como la del "voto cadena". Impide asimismo la utilización de boletas adulteradas, o "truchas", que en numerosos distritos del país han sido empleadas deliberadamente para confundir al elector propiciando luego la anulación de los votos. Al reducir la complejidad del escrutinio la boleta única tiende también a facilitar la fiscalización.

Por último, si bien sería una ingenuidad creer que el cambio en el esquema de boletas puede dar lugar a la recreación de partidos sólidos, orgánicos, y programáticos, sí cabe esperar que un sistema de boleta única por categoría de cargo electivo limite la proliferación de las así llamadas "listas espejo", y "colectoras", alentando en cambio la recuperación del valor de las etiquetas partidarias.

La Necesidad de un Instituto Federal y de un Fuero Judicial Electoral

Sin embargo, para que una reforma en este sentido sea efectiva, debe ir acompañada por la creación y puesta en funcionamiento de un organismo electoral autónomo, a cargo de la organización y fiscalización del proceso electoral, lo cual por cierto incluye la impresión, distribución, y recuento de boletas. El debate sobre los formatos de las boletas, así como el cuestionamiento a los mecanismos para su impresión y distribución, permiten poner en evidencia la ausencia de un cuerpo independiente dotado de facultades, capacidades, y presupuesto necesario para organizar y fiscalizar la totalidad del proceso electoral. Esta carencia pone a la Argentina a la zaga de las democracias de la región en lo que concierne a los institutos electorales. La creación de un organismo de esta naturaleza, como así también la de un fuero judicial electoral independiente constituye una premisa esencial de cualquier proyecto reformista orientado a la consagración de garantías para la celebración de elecciones libres, justas, y equitativas.

Las enormes incumbencias que el poder ejecutivo ostenta en la materia en Argentina, que van desde la convocatoria a las elecciones por parte del presidente hasta la distribución de los elementos necesarios para el día de la elección, no tienen parangón en el derecho electoral comparado de las democracias establecidas. Es particularmente insostenible que la entrega de los fondos correspondientes a los partidos constituya una función a cargo del ministerio del interior, organismo directamente dependiente del presidente de la nación.

Todas estas tareas, así como las de reconocimiento y cancelación de la personería partidaria, de confección y actualización de los padrones, la convocatoria y organización de las elecciones, la capacitación de los fiscales y su designación, el control del comicio, la práctica del escrutinio, la asignación de bancas, el control sobre los gastos partidarios y de campaña incluyendo especialmente los de propaganda en los medios de comunicación, entre las más importantes, deben recaer en un organismo especializado, autónomo, jerarquizado (en casi todos los países de la región tiene rango constitucional), y con los recursos suficientes como para desarrollar sus tareas con libertad y eficiencia.  Muy en particular la cuestión del control eficaz del acceso a y el uso del dinero requiere contar con una autoridad independiente y profesional capaz de llevar a cabo dicha tarea fundamental.

Una primera medida podría consistir en transferir las funciones que hoy están en manos del ministerio del interior a la Cámara Nacional Electoral, dotando a este cuerpo de los recursos humanos, materiales, y organizativos para ese fin. Otra posibilidad consiste en crear un cuerpo ad hoc, autónomo, profesionalizado, de rango constitucional. Este organismo ejercería las funciones de logística y organización electoral, separando ellas de las funciones contencioso-electorales que quedarían por supuesto en manos de la justicia electoral. En tal sentido, vale la pena referir brevemente a la reciente experiencia mexicana en la materia. A diferencia de lo ocurrido en el resto de los países de América Latina, la transición a la democracia en México no tuvo que ver con el pasaje de un gobierno militar a uno civil, sino con la consagración de elecciones libres, limpias, y equitativas, garantizadas por instituciones electorales adecuadas y efectivas.

No es sorprendente por tanto que a la cabeza de estas medidas estuviera la creación en 1990 del Instituto Federal Electoral (IFE), encargado de la organización y fiscalización de la elección, desde la inscripción y financiamiento de los partidos, las campañas, y hasta el escrutinio definitivo. El IFE fue dotado a su vez de los medios necesarios como para hacer efectiva su autonomía, y eficaz su tarea. Las posteriores reformas de 1994 y 1996 crearon un terreno de juego tendiente a la equidad entre los partidos, garantizando un generoso financiamiento público, así como restricciones y controles al financiamiento privado.

Entre las normas votadas entonces en México y todavía inexistentes en la Argentina se hallaba la obligación de los medios de comunicación de informar la totalidad de publicidad electoral y política vendida a los partidos, tanto en lo que hace a los minutos como a los costos. Sin embargo, a la luz de las dificultades que pudieron observarse al momento de controlar los gastos en publicidad durante la campaña para las elecciones de 2006, recientemente el Congreso mexicano aprobó una reforma prohibiendo en forma total la compra de espacios para publicidad política. Se busca de este modo que cortar de cuajo con la inequidad en el acceso a los medios de comunicación. Será el IFE, de acuerdo con la ley, quien distribuirá y fiscalizará dicho acceso en base a criterios claramente establecidos en la norma.

Más aún, se han tomado recientes medidas para combatir la publicidad clandestina. La compra de propaganda política en los medios adopta en muchas ocasiones un carácter subterráneo: se pagan espacios que no aparecen como publicidad sino que se pretenden informativos. El medio y/o el periodista recibe una paga por cubrir las actividades de tal o cual candidato o partido simulando que lo hace atendiendo al interés periodístico de la actividad. Al respecto, el IFE mexicano evalúa en forma permanente el tiempo de cobertura que recibe cada partido y candidato en los medios, denunciando los casos de inequidad evidente y propiciando así una cobertura equilibrada.

Por cierto, merece discutirse el mecanismo de designación de los consejeros del propuesto Instituto Federal. En breve síntesis de lo que merecería un más vasto desarrollo, creemos que debe evitarse la participación del poder ejecutivo y consagrarse un mecanismo con participación del Congreso (teniendo especial cuidado en la inclusión de gobierno y oposición en partes exactamente iguales), con la posibilidad de que participen también otras instancias (como magistrados y entidades académicas). Los consejeros deberán contar con probados requisitos de idoneidad para el cargo.

Finalmente, un sistema electoral moderno y transparente requiere de la existencia, junto al Instituto Federal, de un fuero electoral abocado en forma permanente y específica a la resolución judicial de las controversias electorales. Del mismo modo, deben crearse los fiscales electorales, encargados de la persecución de las infracciones y delitos de naturaleza electoral. También en este punto la Argentina se destaca por su singularidad: es el único país de la región donde la resolución judicial de conflictos electorales está en manos de jueces federales, a quienes, en nombre de una excepcionalidad que ha devenido en permanente, se les adjudican competencias electorales.

Sólo una vez establecidas las instituciones adecuadas, capacitadas y con los recursos suficientes para hacer efectivo el derecho electoral y de los partidos políticos, pueden pensarse reformas de fondo que permitan consolidar una democracia de mayor calidad, garantizando la equidad entre las diferentes organizaciones políticas y la participación ciudadana. El paso siguiente en ese sentido refiere necesariamente a los mecanismos de financiamiento de la actividad política. En las siguientes líneas esbozamos algunos lineamientos generales que debería contemplar una reforma en ese terreno.

El Financiamiento de los Partidos

Los gastos electorales han experimentado un crecimiento exponencial en los últimos años. Más allá de los juicios de valor al respecto, es un hecho comprobado que las campañas electorales son cada vez más dependientes del acceso a cuantiosas fuentes de financiamiento. La participación de militantes y simpatizantes ha perdido incidencia frente a la propaganda en los medios y la contratación de consultoras de marketing y comunicación. La existencia de una competencia equitativa entre los partidos requiere por tanto de un financiamiento que también lo sea, así como de controles estrictos sobre la cuestión. Tal como lo señala Beatriz Sarlo, en el financiamiento de la política está la clave de la verdadera reforma de las prácticas políticas en Argentina.

Estamos por la prohibición de los aportes de personas jurídicas y por la severa restricción de los de personas físicas, abogando por un sistema de financiamiento predominantemente estatal. Sabemos por otra parte que el control a las restricciones al financiamiento privado conlleva extremas dificultades. En la práctica, como lo muestran los escándalos sobre este tema a lo ancho y largo del planeta, resulta difícil impedir que alguien haga entrega de dinero a un candidato o partido. A su vez, la realidad política argentina señala que, en muchos casos, el financiamiento es en efecto mayoritariamente público, pero no transita por las vías legales.

Dos son entonces los criterios a seguir en este tema.

En primer lugar es sabido que las mayores erogaciones de dinero en las campañas electorales refieren a la compra de espacios en los medios masivos de comunicación, especialmente en la televisión. Es preciso adoptar el criterio de países latinoamericanos como Brasil, Chile, y más recientemente México, así como de numerosas democracias europeas, que consiste en suprimir la compra de publicidad televisiva. Si bien la norma argentina ha planteado algunas restricciones menores en la materia, los intereses de los grandes medios de comunicación, en connivencia con los actores políticos con acceso a mayores recursos han abortado los intentos de avanzar en este sentido. No hay otra forma de garantizar la equidad en el acceso a los medios que la distribución de todos los espacios a utilizar por los partidos. La ley debe establecer, tal como lo hace en los casos mencionados, el número de horas, la franja horaria, y un criterio equitativo para su distribución, para que los partidos difundan sus mensajes en todos los medios, públicos y privados.

El segundo punto refiere a la utilización de presupuestos públicos de diferentes oficinas estatales para la promoción electoral de candidatos del oficialismo. Esta cuestión requiere de medidas que trascienden el derecho político y electoral, fundamentalmente ligadas al reforzamiento y profesionalización de los organismos de auditoría. En particular, debe avanzarse en la fiscalización y penalización de la utilización de fondos y recursos públicos con fines partidistas.

Como señala un trabajo reciente, en casi todos los países los partidos han devenido cada vez más dependientes de los recursos materiales que pueden obtener del estado. Existe no obstante una enorme diferencia entre aquellos países en los cuales el acceso y distribución están basados en sistemas relativamente inclusivos y universales de financiamiento y regulaciones, y aquellos otros en los que los recursos estatales son monopolizados por aquellos que controlan los cargos de gobierno, generando así condiciones de manifiesta inequidad en el sistema político. Pasar del segundo grupo, en el que incuestionablemente la Argentina se encuentra actualmente, al primero, constituye un desafío central para nuestra democracia.

Las ideas esbozadas hasta aquí no pretenden agotar los temas necesarios de una reforma política. Por el contrario, se presentan como requisito, como un paso previo necesario para comenzar a debatir las cuestiones de fondo, vinculadas a los mecanismos de participación y representación. Sin embargo, como aquí se ha sugerido, ello será posible a partir de establecer estas condiciones mínimas que garanticen la posibilidad de ejercer los derechos políticos fundamentales.

Gerardo Scherlis - Asociación Civil Carlos Sánchez Viamonte

gscherlis@fsw.leidenuniv.nl